Reforma tributária: o Brasil sendo o Brasil

“No geral, o relatório tem boas considerações e recomendações de reforma tributária. Mas, claro que, em tributação, mais do que boas intenções, valem os atos de regulamentação como a Lei Complementar, normas da RFB, e o próprio texto substituto legal da Proposta de Emenda Constitucional, a serem minuciosamente estudados. O Brasil, sem dúvida, precisa de uma reforma tributária. Mas, o mais surpreendente é que a apresentação de um relatório de uma comissão mista do Congresso Nacional conseguiu a proeza de aumentar as incertezas sobre qual reforma teremos no futuro próximo.”

Por Márcio Holland (*) 

Enquanto o relator da Comissão Mista da Reforma Tributária do Congresso Nacional, deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB), apresentava o seu tão esperado relatório, o presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (PP-AL), extinguia a Comissão alegando estouro de prazo. Não há dúvidas de que economistas, advogados, setores da economia, entes da federação, parlamentares e governos, entre tantos outros, tenham divergências sobre qual deveria ser a proposta de reforma tributária a ser implementada no Brasil. Mas, extinguir comissão no momento da leitura do relatório é o Brasil sendo simplesmente Brasil.

Mas, mesmo assim, vamos ao relatório, até porque ele tem qualidades e pode ser um bom parâmetro para o que vier de proposta de reforma tributária em um futuro próximo. Depois deste imbróglio, a reforma tributária deve sair do cenário base até o próximo governo.

Aguinaldo Ribeiro deu abertura ao seu discurso de apresentação do relatório falando em reforma estruturante, que leve o Brasil a um sistema tributário mais transparente, mais justo e com maior segurança jurídica. Destacou a famosa estatística de quase R$ 5 trilhões em contencioso tributário e os tradicionais indicadores do Doing Business, sobre tempo gasto para processar e pagar tributos no País. Falou sobre custo-Brasil, como de costume, de mais de 20% do PIB, etc. e tal.

O relatório se dispôs a tentar convergir três textos: a PEC no. 45/2019, a PEC no. 110/2019 e o PL no. 3887/2020. Foram apresentadas 219 emendas à PEC 45/2019 e mais de 150 emendas à PEC 110/2019. Enfim, é bastante desafiadora a tarefa de apresentar um relatório que busque convergência destes textos tão díspares.

Mal o relator seguia lendo seu texto, o ministro da Economia, Paulo Guedes, tratava de comemorar que a reforma tributária brasileira iria reduzir as isenções em R$ 300 bilhões. Aqui, vale sempre advertir sobre as promessas quando da aprovação de reformas econômicas no Brasil.

Vale sempre lembrar que esses R$ 300 bilhões são cálculos da Receita Federal do Brasil (RFB) para o chamado “gasto tributário”, uma forma de medir “graficamente”, ou quase que ilustrativamente, o que a RFB arrecadaria se, e somente se, não tivesse um dado regime especial ou alternativo. O Simples Nacional é um regime alternativo, cravado na Constituição Federal, assim como o Programa Zona Franca de Manaus. O primeiro responde por R$ 74 bilhões e o segundo, por R$ 24,2 bilhões, dados estimados para 2021. Como exercício simples, se ambos fossem extintos por uma reforma tributária, a RFB não receberia aqueles valores, pois as empresas do Simples provavelmente migrariam para informalidade ou adotariam algum outro planejamento tributário; e muitas das fábricas do Polo Industrial de Manaus provavelmente sairiam do Brasil.

Diferentemente da proposta original da PEC 45/2019, o relator propõe manter os benefícios fiscais do Simples e da Zona Franca de Manaus, mesmo reconhecendo que ambos os programas carecem de avaliações de sua efetividade. No texto do relator: “Apesar de termos severas restrições ao que se tornou o Simples Nacional, entendemos que a correção de suas vicissitudes compete à legislação infraconstitucional, a qual necessita de ampla e profunda revisão”. E segue, para o caso da ZFM: “No mesmo sentido do que delineamos sobre o Simples Nacional, é certo que os mecanismos de incentivo à ZFM merecem aprimoramento pelo legislador infraconstitucional”.

Sobre a desoneração da cesta básica, o relator propõe a “substituição do modelo de isenções e reduções de alíquotas pelo de alíquota unificada e devolução deste a famílias de baixa renda, o qual será financiado por adicional de alíquota do IBS, cobrado pela União Federal”. Ganhou peso a avaliação de que a desoneração da cesta básica custa muito caro e acaba subsidiando consumo de famílias mais ricas. Mas, o mecanismo de devolução de crédito tributário às famílias mais pobres permaneceu indefinido. Se não se conceder o crédito no ato do consumo aos mais pobres, eles arcariam, por um tempo, com majoração de preços e, assim, perda de poder de compra. Essa não pode ser a solução neste caso.

No geral, há uma defesa eloquente ao IVA (imposto sobre valor adicionado) como melhor método de apuração tributária, com critérios de não-cumulativo, por fora, e no destino. O IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) teria as características de um “bom” IVA, de base ampla e dando direito a créditos financeiros.

Nada novo para o Brasil que foi um dos precursores da adoção do IVA em sua reforma tributária dos anos 1960. Mais do que uma metodologia de apuração de tributo, é preciso atenção para regulamentações e normas infralegais. Nisso, o Brasil sempre soube caprichar para complicar a vida do contribuinte.

Outro ponto de discórdia usual é sobre a transição do caótico sistema tributário atual para o novo e reformado sistema tributário. Diferentemente do que se apresenta na PEC 45/2019, o relator propõe a seguinte regra de transição: “A transição que submetemos à análise dos nobres parlamentares terá duas fases: uma federal, de dois anos, seguida de uma nacional, de quatro anos”. Prossegue o texto do relator: “Nos dois anos de transição federal, a contribuição para o PIS e a Cofins serão substituídas pela alíquota federal do IBS. Do terceiro ao sexto ano, as alíquotas do ICMS e do ISS serão gradualmente reduzidas, à razão de 1/4 por ano, até a extinção desses impostos. O IPI, por sua vez, será extinto apenas no sexto ano posterior ao de referência. Nesse período, porém, já será possível a instituição do imposto seletivo, o qual afastará a incidência do IPI em relação aos produtos que onerar”.

Vale lembrar que originalmente a PEC 45/2019 propunha manter todos os tributos e adicionar o IBS, que, gradualmente, substituiria os tributos sobre o consumo, em 10 anos. Esse mecanismo foi objeto de muitas críticas nesta coluna. Pela PEC 45/2019, manteríamos toda a parafernália de legislação tributária atual e ainda adicionaríamos mais um imposto, com mais uma legislação tributária, por mais 10 anos. Péssima ideia prudentemente removida do relatório.

No geral, o relatório tem boas considerações e recomendações de reforma tributária. Mas, claro que, em tributação, mais do que boas intenções, valem os atos de regulamentação como a Lei Complementar, normas da RFB, e o próprio texto substituto legal da Proposta de Emenda Constitucional, a serem minuciosamente estudados. O Brasil, sem dúvida, precisa de uma reforma tributária. Mas, o mais surpreendente é que a apresentação de um relatório de uma comissão mista do Congresso Nacional conseguiu a proeza de aumentar as incertezas sobre qual reforma teremos no futuro próximo.

(*)  Holland é professor na Escola de Economia de São Paulo da FGV, onde coordena o Programa de Pós-Graduação em Finanças e Economia
Foto/Destaque: Divulgação

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