Política Externa e ordem constitucional

Breno Rodrigo de Messias Leite*

O mundo das democracias dificilmente insere regras constitucionais rígidas na orientação da política internacional de um país. Geralmente, as regras constitucionais vigentes funcionam como parâmetros normativos e legais para definir, em larga medida, os limites dos direitos e dos deveres dos cidadãos e do Estado, ou seja, opera um sistema de direitos civis, políticos e sociais sob o império do Estado de Direito.

A Carta Magna de 1988, a Constituição Cidadã, nasce com o intuito de concretizar dois projetos nacionais. Por um lado, superar as grandes tragédias brasileiras, como as desigualdades sociais, o autoritarismo, as assimetrias de renda e o analfabetismo sistêmico. Por outro, propor um projeto de nação –um novo contrato de reunificação nacional –alicerçado na promoção da democracia como valor universal, na justiça social e no desenvolvimento econômico. Dado o contexto histórico, a Constituição de 88 é claramente inspirada nas experiências da social-democracia europeia (e.g., Inglaterra, França e Alemanha), assim como nos países que passaram, em anos anteriores, por transições de regimes autoritários para a democracia, notadamente, Portugal e Espanha (segunda onda de democratização).  

A política externa brasileira é uma obra histórica que transcende qualquer experiência constitucional anterior. Com ou sem texto constitucional, a diplomacia sempre agiu em nome do interesse nacional e dos brasileiros. A história das realizações exteriores do Brasil –a Independência, a Guerra do Paraguai, o Tratado de Petrópolis, a fundação da ONU, o reconhecimento das independências africanas, o projeto Mercosul, entre tantos outros exemplos – tomaram forma e conteúdo numa tradição diplomática consistente e legitimada pelos mais diferentes regimes políticos e desenhos constitucionais. Hoje, mais do nunca, já é possível entendermos que há um relativo consenso quanto aos princípios da política exterior brasileira graças ao legado de diplomatas e de estadistas que forjaram a identidade internacional do Brasil.

O artigo 4º da Constituição de 1988 traz a seguinte redação para as relações internacionais do Brasil:

Incisos

I – independência nacional;

II – prevalência dos direitos humanos;

III – autodeterminação dos povos;

IV – não-intervenção;

V – igualdade entre os Estados;

VI – defesa da paz;

VII – solução pacífica dos conflitos;

VIII – repúdio ao terrorismo e ao racismo;

IX – cooperação entre os povos para o progresso da humanidade;

X – concessão de asilo político.

Parágrafo único. A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações.      

O artigo 4º é indiscutivelmente a consagração constitucional da tradição diplomática nacional na sua longa trajetória histórica. Nos princípios que regem as relações internacionais do Brasil, enumerados em dez incisos, é possível observar o esforço do constituinte em atrelar a tradição diplomática brasileira à concepção liberal da ordem internacional. O fim da década de 1980, nos estertores do esgotamento da ordem global controlada por duas superpotências (os Estados Unidos e a União Soviética), foi o momento adequado para a construção de uma agenda internacional constitucionalizada mais aberta aos valores do multilateralismo, da interdependência comercial e política das nações e do direito internacional como meio de resolução de conflitos multidimensionais.

A constitucionalização da doutrina internacional do Brasil ratifica a sua orientação liberal ao não incluir no seu escopo estratégico as forças armadas. Estas, na perspectiva do realismo político, jamais podem estar desassociadas da ação governamental na política internacional. Mesmo ausente do texto constitucional no seu artigo sobre relações internacionais, as forças armadas rapidamente obtiveram protagonismo ao participarem das Operações de Paz autorizadas pelo Conselho de Segurança da ONU. Além do mais, as forças armadas assumiram um papel estratégico no controle da violência doméstica e na guarnição das fronteiras nacionais, sobretudo na região da bacia amazônica.

Em termos constitucionais, a política externa brasileira respeita os princípios da igualdade, da autonomia e da legalidade. As relações internacionais do Brasil buscam assertivamente posicionar o país na ordem baseada em regras, no consenso e nos organismos multilaterais –o multilateralismo, aliás, é a expressão internacional da democracia. Esta percepção do mundo é indiscutivelmente um legado do jurista Rui Barbosa. A Águia de Haia, como ficou conhecido na 2ª Conferência da Paz de Haia, em 1907, foi categórico ao afirmar que os interesses do Brasil voltam-se para a “defesa intransigente da igualdade soberana das nações perante o direito internacional público”. Contrariando a proposta norte-americana do uso do “direito da força” (isolacionista e inspirada no Corolário Roosevelt), a proposta brasileira elaborada por Rui Barbosa (wilsoniana avant la lettre) apostava na “força do direito” como princípio norteador das relações entre os países em tempos de paz ou de guerra.          

Os desafios sistêmicos que observamos hoje no sistema internacional certamente terão impactos domésticos disruptivos e ajustes no desenho constitucional serão necessários no médio para o longo prazo. A transição da ordem internacional liberal hegemônica para a multipolar descentralizada e assimétrica demandará do Brasil um esforço a mais na formulação de sua estratégia internacional. O projeto regionalista do Brasil precisa ser repensado para os novos tempos de multipolaridade que se avizinham.

Além do mais, é impossível pensarmos numa ordem internacional instável sem uma sofisticada política de defesa nem um aparato de segurança multidimensional. Diplomacia, defesa e segurança precisam caminhar juntas no amparo estratégico dos interesses nacionais. A ordem constitucional é necessária, mas não pode ser um instrumento de restrição do poder na política internacional. Pelo contrário, deve submeter-se a este diante dos desafios sistêmicos, dos choques redistributivos e dos conflitos multidimensionais dos nossos dias.

*cientista político

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