Brasil, OTCA e o multilateralismo amazônico 

Breno Rodrigo de Messias Leite*

A Cúpula da Amazônia, evento que será realizado em Belém nos dias 8 e 9 de agosto, oficializa a preocupação da política externa brasileira com a região amazônica. A reunião contará com a participação dos oitos chefes de governo dos países signatário da Organização do Tratado Amazônico (OTCA) e de outras nações convidadas. A reunião dos líderes amazônicos tem como pauta principal a promoção de políticas de desenvolvimento sustentável, a valorização das reservas florestais, avaliar o peso da Amazônia nas mudanças climáticas e, é claro, a retomada da OTCA na coordenação do multilateralismo amazônico.

A dinâmica do processo de cooperação e da integração sul-americana tem se apresentado como um problema e um desafio para políticos, diplomatas, militares e agentes da sociedade civil. Muito se fala sobre a necessidade de se iniciar um movimento de práticas e ideias favoráveis à cooperação e à integração na América do Sul, diagnosticando os seus problemas intrínsecos, indicando as iniciativas multilaterais que objetivem lograr resultados satisfatórios para os mais diversos problemas da região amazônica. O projeto da integração regional apresenta-se assim como um ponto de inflexão inédito nas agendas dos Estados nacionais, dos grupos sociais e dos setores econômicos relevantes.

Tomando como unidade de referência os países da Bacia Amazônica, pode-se dizer que há um ponto de entrave no projeto de integração regional: de fato, as pessoas não vivem de forma ampla a dinâmica da cooperação e da integração nos seus cotidianos, nas relações econômicas ou culturais – com exceção dos grupos que vivem em zonas de fronteira.

Entre o discurso e a prática existe uma distância substancial que desafia a interlocução, o diálogo e o consenso entre as instituições, as organizações, os atores e os movimentos envolvidos no processo. Os Estados nacionais não abrem mão de seus interesses estratégicos e políticos sobre suas respectivas parcelas territoriais da região. E os grupos sociais, por outro lado, pela ausência de organizações capazes de estabelecer espaços de convergências nas ações políticas internacionais, ficam subordinados às condicionantes políticas dos Estados nacionais legitimamente presentes na dinâmica da cooperação e da integração amazônica. A realização de um projeto entre os Estados nacionais que coabitam a Bacia Amazônica torna-se um elemento fundamental para se minimizar as enormes demandas e interesses difusos sobre a região.

A lógica da ação coletiva da cooperação e da integração entre os Estados nacionais e as sociedades civis desenvolve-se de forma ampliada apontando para a construção das políticas públicas regionais e da importância atribuída aos fundamentos internacionais. A formação dos blocos regionais, seguindo a trajetória de outros países e regiões, estimulados pela internacionalização das economias nacionais, pelo alargamento da atividade comercial e pelo intercâmbio cultural das comunidades tradicionais, condiciona a emergência de novos aprendizados sobre a colaboração e vivência mútua em busca de bens públicos internacionais na região: o princípio do desenvolvimento sustentável, da bioeconomia, da criação de novas logísticas e da modernização das cadeiras produtivas para a região amazônica.

Os fundamentos da cooperação e da integração entre Estados procuram superar ou minimizar a tendência expansiva do litígio e do conflito intrínsecos às relações entre os Estados nacionais no jogo da balança de poder. Dessa forma, surgem novos horizontes políticos associados à interdependência e à cooperação, que estejam, portanto, vinculados aos limites da soberania e da autodeterminação dos povos, condicionando o aparecimento de práticas pró-cooperação e pró-integração. Daí a importância dos fundamentos de uma “Paz Perpétua” relativizada, de inspiração kantiana, que abrem os caminhos duradouros para a superação dos obstáculos entre os Estados nacionais, introduzindo a participação criativa de um novo sujeito: a sociedade civil global e as novas agendas internacionais (direitos humanos, questões das minorias, desenvolvimento sustentável, mudanças climáticas, cultura popular, movimentos sociais).

O Tratado de Cooperação Amazônica (TCA) foi iniciado em 1978, a partir de um acordo multilateral entre os países pertencentes à região da Bacia Amazônica: Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela. A proposta inicial do TCA era patrocinar e incentivar políticas de desenvolvimento regional de integração e cooperação entre as Partes Contratantes. Concomitantemente, dar acesso à inclusão e à participação da sociedade civil, bem como promover ações conjuntas para o desenvolvimento econômico, social e ambiental dos países limítrofes da Bacia Amazônica.

A institucionalização do TCA foi marcada por avanços e recuos significativos. No ato de sua fundação, o TCA tinha, num primeiro momento, a proposta de inserir a temática “Amazônia” nas discussões regionais; e, posteriormente, projetar de forma ampliada a temática para outros foros importantes. E sobre esse assunto, os Estados nacionais limítrofes da Bacia Amazônica precisavam progredir em muitos pontos e áreas temáticas, especialmente no campo da cooperação para a formulação de pautas específicas e da integração sub-regional, amazônica e sul-americana que criasse canais e redes de interligação de interesses entre os Estados nacionais e os grupos sociais.

Por outra via, até o momento, o TCA não se mostrou capaz de construir mecanismos robustos favoráveis à cooperação e à integração regional. E essa etapa de consolidação do TCA conflitou com o processo de democratização dos Estados Contratantes através da queda dos regimes autoritários na América Latina, a transição para o sistema democrático e a consolidação de governos civis pluralistas.

Ademais, um ponto significativo deve ser destacado: a TCA não tinham fins militares e de defesa da soberania e das fronteiras, ou mesmo uma modalidade de segurança regional compartilhada entre os Estados Contratantes. Esse tipo de ação cabia, e ainda cabe, portanto, a iniciativa dos Estados nacionais soberanos: controle e limite de suas fronteiras através da presença efetiva de contingentes militares.

Nota-se que a partir daí surgir a necessidade de se operacionalizar mudanças substancias no Tratado, incorporando os novos movimentos e as novas ideias forjadas no contexto internacional sobre os reais destinos da Amazônia. A mudança, portanto, não foi apenas de terminologia ou de conceito, e sim de conteúdo em direção a seu fortalecimento organizacional. A OTCA ressurge, portanto, no cenário amazônico multidimensional como uma organização adequada para avaliar, planejar e promover políticas eficazes de cooperação e de integração regional. O fortalecimento da OTCA, em última análise, insere-se na pauta da nova ordem internacional pós-Guerra Fria, dos princípios da governança regional, do desenvolvimento sustentável que respeite os limites ambientais e do desenvolvimento econômico com inclusão das comunidades tradicionais.

De certo modo, a OTCA também passou a influenciar e a reorientar de forma decisiva o processo decisório da tomada de decisão das políticas externas dos Estados Contratantes, tendo em vista os imperativos da segurança ambiental. Dessa forma, enquanto variável territorial, a Bacia Amazônica representa na arena decisória um peso compartilhado pelos Estados Contratantes, pelas organizações sociais e grupos da sociedade civil, tais como empresas transnacionais, comunidades tradicionais e populações indígenas. Outro ponto de significativa transformação está relacionado ao fato de que a OTCA minimizou os exercícios de arranjo ad hoc (cooperação em momentos específicos) e condicionou o surgimento e maximização de mecanismos concretos e duradouros de cooperação em direção ao processo prolongado de cooperação e de integração regional.

Atualmente, o projeto da OTCA se traduz em basicamente dois eixos. Por um lado, a necessidade de “manter o equilíbrio entre o crescimento econômico e a preservação do meio ambiente”, através das políticas de cooperação e de integração regional entre os países que coabitam a bacia amazônica. Por outro, a alternativa do desenvolvimento sustentável que possibilite a associação do crescimento econômico com inclusão social.

À guisa de conclusão, pode-se dizer que a OTCA vive um paradoxo no seu processo de consolidação. Por um lado, destacamos que a OTCA, em termos concretos, opera a partir da lógica da cooperação funcional, dos pontos de interesses entre os Estados e dos eixos temáticos controlados pelas coordenações específicas. Por outro lado, a OTCA se converteu em uma organização internacional que tem a capacidade de estreitar os laços de integração entre os países limítrofes da Bacia Amazônica, se tornando, portanto, em um instrumento de ação coletiva dos Estados nacionais e dos grupos sociais existentes na região; em um claro direcionamento para a integração sub-regional complementar a integração em curso do Cone Sul. A realização da Cúpula da Amazônia pretende, certamente, retomar a agenda a agenda internacional da OTCA no contexto de fortalecimento e ampliação do multilateralismo amazônico.

*é cientista político

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